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宋清辉:取消药品集中招标采购还有多远

由政府主导的药品统一招标制度,一直争议不断,在连续几年召开的两会上,更有几十位医药界的代表提出取消药品统一招标制度,2015年两会上自然也不例外。可见,药品政府统一招标这个制度确实存在不少问题,取消药品集中招标采购已经成为业界的共识。

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取消药品集中招标采购已经刻不容缓


在药品集中招标采购的现状下,药品定价通过招标的方式把买卖双方正常市场行为变成了行政审批,而且制定了空前繁杂的非必要的资料提供和审查程序,不仅浪费了企业大量人力物力财力,劳民伤财,而且更重要的是政府定价容易提供寻租空间,带来一系列腐败,严重影响政府的公信力。


据公开资料显示,药品进入政府招标目录,再进医院,到患者手中要经过三道槛:首先,国家推行以省为单位的药品集中采购,药品进入公立医院的资格与价格由药品集中招标采购决定。药品参加以省为单位的药品招投标采购并且中标后,才具备进入公立医院的资格。其次,省级药品招标采购,只确定进入医院的药品品种、厂家等,而药品进入医院,要看医院是否采购,这得院领导同意。


第三,药品进了医院,要医生开处方,药品才能到患者手上。政府定的药品指导价越高,药企的中标价越高,医院15%加价的收益越多,医院也就更愿意采购高价药;由于药品销量取决于医生的处方行为,价格高、回扣大的药,就受到医生青睐。这就形成了一个高定价、大回扣的高价药供应路径。


另外,需要注意的是,在药品政府定价的制度环境下,一些企业为了增加利润空间,往往会去做发改委的工作。例如统一原料成分的药品,通过改变剂型等方式提高其最高零售限价,也出现了发改委药品定价司的领导集体沦陷的现象。虽然目前价格司上述官员牵涉案件情况未知,但外界普通认为巨大的审批权是滋生腐败的根源之一。


而这也与当前中央的简政放权主题想符合。实际上,新一届政府把简政放权作为深化改革的"当头炮",李克强总理在主持召开国务院常务会议,多次强调价格改革、见证放权的重要性,指出必须部署加快推进价格改革,更大程度让市场定价。他强调,价格改革不推进,市场化改革的关键问题等于没抓住,这些措施涉及到很多部门,都是"割肉"的事。仅2014年一年,国务院就共下放和取消了334项行政审批事项,足以看出中央对见证放权和价格改革的决心和耐心。


对于药品价格放开,李克强总理在2015年的政府工作报告中更是重点提及,2015年3月5日上午,国务院总理李克强作政府工作报告,提及药价改革。他说,不失时机加快价格改革。改革方向是发挥市场在资源配置中的决定性作用,大幅缩减政府定价种类和项目,具备竞争条件的商品和服务价格原则上都要放开,取消绝大部分药品政府定价。


当然,药品价格改革相关部门早已经开始动作了起来,早在2014年4月,国家发展改革委印发了《关于改进低价药品价格管理有关问题的通知》。《通知》明确,对现行政府指导价范围内日均费用较低的药品(低价药品),取消政府制定的最高零售价格,在日均费用标准内,由生产经营者根据药品生产成本和市场供求及竞争状况制定具体购销价格。


而2014年11月26日,据称,从《推进药品价格改革方案(征求意见稿)》中确认,如无意外,已施行近20年的药品政府定价制度将在一个月后的2015年正式终结。由此可见,药品支付指导价格改革一直是发改委酝酿的价格管理新形式的核心内容。近十年来,国家发改委曾对药品进行了20多次降价,但无奈,药价虚高的问题一直都未得到解决。


究其因,发改委只是采用行政手段“一刀切”进行价格干预,市场信号严重失灵,导致高药价药品价格虚高,低价药断货的尴尬局面,出现很多药品一招就死,一降就死,老百姓也没有真正得到实惠。所以,药价应该发挥市场调节的决定性作用,让药价回归市场,在医院、患者和市场的双向选择下,自然会有企业生产低价药、中价药和高价药。


更何况,党的十八届三中全会提出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,完善主要由市场决定价格的机制。而对医药市场来讲,让市场来决定药品的价格是改革的大方向。而且,将药品定价权归还给市场,以合理的市场竞争来形成医药产品价格,有利于价格机制的传导机制透明且准确和营造一个公平竞争的产业环境。实践也证明,在市场机制发挥充分的地方,药品价格市场平稳运行,老百姓反而多了可供选择的渠道,真正服务了人民。


可见,药品集中招标采购的确应该改革,而且刻不容缓了。


药品招标采购改革应拿出“壮士断腕”的勇气


但任何改革的实质都是打破旧机制和旧有利益格局,越是改革的核心区域,对旧有利益格局的"破坏"就越大,既得利益部门和相关人群的阻碍和反弹就越强硬。其实这个道理很简单,大家也都很赞同,但往往轮到"革"自己的权力和利益时就会变得优柔寡断,甚至百般阻挠了。


医改的最大障碍,是既得利益集团很难被撼动。赚钱的药厂、医院,还有个别享受好处的政府主管部门官员,谁都不愿意放弃到手的利益,而这部分人在医改进程中拥有极大的话语权和影响力。


在药品政府招标采购的体制下,采购规模越大、越集中,参与采购环节人员的腐败几率就越大。原因很简单,利益太大了,诱惑也就大了。原来是中间商明着获利,现在是招标人员暗着获利。而且,大多数基本药物,各省份能自给自足,所以地方保护主义严重。比如一个省份,同样一种药品,本省一家药厂生产,外省也有几家药厂生产,这个省份最终选择了本省药厂的药,说得出来的理由就是涉及到当地GDP、税收和就业。


当然,药品改革要充分尊重市场,并不代表政府完全不参与了,政府制定政策时,在充分尊重市场的自我调节能力,尊重药品是特殊商品的基本规律的前提下,而政府要做的事情则是对医保给付的药品目录进行相应调整,如果一味突出“统购统销”权利,有可能会带来新的腐败。因为药品是特殊的商品,如果套用一般商品的管理原则,会有可能将药品市场带入死胡同。而政府监管更应该侧重于药企的质量和药品产业的升级,给企业以生存和发展的空间。


所以,目前最需要做的事则是顺应市场经济的发展规律,理顺政府、企业和医疗机构在药品购销过程中的关系,实现政府管制从“堵”到“疏”的转变,有效解决药价虚高以及与之相伴随的一系列问题,把药品零售价交还给医疗机构,采购供应价格则由医院与供应商自主谈判确定,政府不干预。因为如果政府定价很难让药品市场走向健康轨道,只有这样才能让医疗市场逐渐放开,在市场机制条件下,才可能产生竞争,质优价廉的药品才会越来越多。


我们都知道改革是逼出来的,不是你愿意不愿意,而是这个形势逼迫你必须得改,实际上,改革就是利益的博弈。对于政府来说更应该拿出改革的勇气和魄力,正如李克强在2015两会上所说的那样,削权不是剪指甲,忍痛也得下刀。所以取消药品集中招标采购应该建立完善的系统、严格的法纪手段来保障改革的完成,更多监督的权力交给公众和企业,因为当地公众和企业作对地方价格机制改革的成效最有发言权,他们的监督也最有时效性,力度也更大。


同时,也要建立改革时间表,这样可以让改革接受民众的监督,倒逼改革者加紧改革进程,增强改革的时间意识和危机意识,防止过程中再次出现政策频繁出,但改革进程缓慢的现象。


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